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      英國文官制度的建立

      英國現代文官制度繼承與發展了中世紀的“恩賜官爵制”與立憲初期的“政黨分肥制”,歷經多次的改革,日趨走向完善。雖然至今已有近百年,但是英國文官制度所建立的原則、方式仍然不會過時,對于我國以及世界很多國度文官體制的發展提供有益借鑒。本文主要研究

        一、引言

        英國現代文官制度繼承與發展了中世紀的“恩賜官爵制”與立憲初期的“政黨分肥制”,然而多黨制的政治傳統導致行政人員隨著政黨不斷更迭,致使行政系統失去了應有的穩定性,固然也造成了效率低下、尸位素餐等不良后果,故而新的人事行政制度勢在必行[1]。至1805年起,英國陸續創設了政務官與事務官的兩官分途體制,從此政策的制定與執行得到分離,即常任事務官與政黨共進退,穩定的事務執行系統保障了英國文官制度的穩定性與政務執行的連續性。中國學界比較早的研究英國文官制度的專著是陳樂橋先生在1935年出版的《英美文官制度》。陳樂橋先生的著作主要是介紹英美文官制度的基本情況,在介紹英國文官制度的時候,用了不少篇幅來介紹英國文官制度的沿革,重點介紹了英國文官制度的幾次改革。包括:1688-1855年與英國早期的文官制度情況;由1853年東印度公司考選人員改革緣起的諾斯科特一屈威廉報告到1855年的麥考來改革,又有1868年帕麥斯頓改革到1870年;接下來介紹了從1870年開始到1930年的幾個文官考試委員會。在介紹完英國文官制度的改革之后,陳樂橋先生介紹了英國文官制度的現狀,主要是英國文官制度的運行。陳樂橋先生的著作主要是對英國文官制度進行了通識性的介紹,是中國學界對英國文官制度研究的開始。
      英國文官制度的建立

        二、英國文官制度的發展

       ?。ㄒ唬┲袊婆e制度西傳英國的過程

        隨著新航路的開辟,來華的西方傳教士潛心研究中國古代的典章制度,并不斷將中國的政治文化西傳歐洲,在此過程中,中國的科舉制度西傳至英國。英國完成工業革命后,為了擴大海外市場,發展對外貿易,迫切想成為“世界工廠”,“日不落帝國”,所以加大對外的侵略和掠奪[2]。英國人來華后,當地商人建議英國建立一所學校,這個學校專門培養派往東方的文職官員。1847年,深入了解了中國科舉制度的密迪樂出版了《雜錄》,書中指出:“要強烈呼吁英國政府,建立一個對全國人開放的競爭性考試制度,來提高英國行政人員的工作水平。”1853年,英國政府有關部門在充分借鑒了中國科舉制度的合理成分的前提下,提出了《關于建立常任英國文官制度的報告》,建議實行公開競爭考試錄用制。1855年,英國成立第一個文官委員會,主持普通文職人員公開競爭性考試。1870年,樞密院頒布了關于文官制改革的法令,規定:“多數重要文官職位必須按照文官制度委員會的要求,通過公開競爭考試,擇優錄用,使文官的競爭性考試正?;?,該法令的頒布成為英國近代文官制度建立的標志。另外,英國近代文官制度的形式與中國科舉制度的形式非常相似[3]。

       ?。ǘ┯墓僦贫鹊慕⑴c發展

        就世界來講,最先創建文官體制的國度是英國。改革之前文官制度以“恩賜官職制”為主,也就是全體職務均由英國國王任命,因此國王就利用許多特權大肆的買賣官職,使他的勢力不斷擴大,也導致了賣官鬻爵、腐敗滋生、機構臃腫、文官素質差,工作效率低等一系列現象《權利法案》于1689年議定,它在很大程度上制約了國王的權利,國家的政事中心也逐步由議會代替[3]。同時,新興資產階級為庇護既得利益,通過議定法案在1964年,該法律規定稅務職員不允許充任下議院議員。十九世紀初,兩黨政制逐漸穩固,執政黨是競爭取勝的黨派構成,那么取勝的黨派執政后就將官職進行公開分贓。這就導致文官隊伍的重塑,以致行政體系的混亂[4]。為了轉變這類不穩定的情況,1805年,在英國則政部首次設置永久秘書,不與執政XXX變化相關聯。在這之后,每一個部門都在該部門設立常任官職,為文官常任制度打下了基礎。
        從18世紀中期英國開始進行以蒸汽機的發明為標志的工業革命,到19世紀中期基本完成。它使英國的經濟迅猛發展,造就了英國的工業資產階級。從功利原則的工業資產階級,請求創建清廉高效的當局,節約開支,把更多的資本投入到經濟中來[5]。同時,工業資產階級依附雄厚的經濟實力,努力促進英國行政體系改革,先后在1832和1867年對國會變革,改革的成果使工業資產階級取得了國會中的重要位置,同時,這次改革也為文官制度的改革打下了基礎。
        考試任用制起源在東印度公司出現,同年英國議會派馬考來等人對該公司的行政的體制進行調研,并提出了《馬考來報告》,第二年,則政部兩位官員諾斯科特和屈維廉,對文官隊伍的現狀研究,制定出《諾斯科特一屈維廉報告》,這份報告揭示了公用人體制的弊病,提出文官系統改革的一整套建議。
        帕麥斯頓于1855發布了《對于錄用工國政府文官的樞密院令》,建立文官制度委員會,承擔審查考核[6]。格萊斯頓在1870年六月發布的第二文官改革法案,是現代英國文官制度建立的標志。這次英國文官體制的變革對其本國以及世界各國的社會進步都有著重大意義:弱化英國當局的腐化之風,使政府工作效率得到巨大改善,推進了物質文明進步,并且發展為西方文官體制的基礎特點。
        從英國文官體制的建立至二十世紀初,英國的文官體制改革持續很多次。1890年山于行政日常事務增多,政府又將第一等級和第二等級進行重新劃分,麥克唐納委員會于1914,對于文官體制問題進行考察、調研,并提議一系列的建議。一戰結束后,英國文官制度又進行了變革,所有文官的最高文職授予則政部常任秘書。英國政府于1943將外交部文官單獨進行管理[7]。
        二戰結束后,英國淪為二流國家,國際地位迅速下降,同時在二戰期間英國文官隊伍日益膨脹,人們對政府官員只注重通才而忽視專業技能現象感到非常憤怒。為了提高文官隊伍的整體素質、迅速將政府的工作效率得到進一步強化,政府決定對常任文官制度進行必要的改革。富爾頓組織在1966年調查英國文官體制。1968《富爾頓報告》提出相關意見:1、成立文官人事部,改變文官的管理領導方式,2加強文官技能訓練,建立文官學院,3實行一致層級框架,重新整理文官隊伍[8]。
        撒切爾夫人于1979年對現行的文官制度進行改革,改革的目標是權力分散、提高工作效率、向納稅人提供高質量服務等,具體措施有:1、持續裁員文官人數,2002年文臣隊伍占英國勞動人口的2.7%。2、改組高級官員獨立管理文官的局面,重新打破文官結構設置。3、從裁員過程中保留專業技術人才,打破通才模式。4、將競爭機制引入到社會服務中來,改變文官隊伍的整體素養,確定社會管理中規范的績效評估。5、山于文官部的建立使文官隊伍逐漸膨脹,并且保護者文官的特權,因此撤銷文官部。1994年七月梅杰當局發布《英國文官制度的繼續與變革》白皮書,繼承撒切爾變革思路,并提出一系列對策:1、減少高級管理層,2、經過考試聘用大學生到文官隊伍,3、組建管理組織,包括高級官員和執行長官,4、制定多樣的高層管理人員工資體系。布萊爾在2004年提出了多項方針,并闡述了文官制度宗旨[9]。
        英國的文官體制經過政府大力倡導及自身逐步改革,逐漸發展進步,且演化成許多特征:一是文官職業的“永業制”。也就是說按照法律規定:文官如果沒有重大的錯誤,只要被政府所聘用,就可永久從事文官。二是文官制度的“中立性”。即文官在政治立場保持中立態度,不受任何執政黨影響。三是文官職業的法制化。國家用法律形式規定文官要依法執行公務,讀職、腐敗等均要受到相應懲罰??傊墓僦贫雀母锸盏搅司薮蟮男Ч?,英國的文官文化得到了巨大的發展,政府的工作效率得到進一步的提高,在吸收優良傳統的同時,也努力的實踐新的管理思想[10]。

        三、中國科舉制度對英國文官制度的影響

        英國文官制度的建立深受中國科舉制度的影響。當時英屬東印度公司為英國最大的海外掠奪機構,在巨大利潤驅使下,許多出身紳士的貴胄子弟進入該公司,最后導致對印度的管理低效,英屬東印度公司的人事制度迫切需要改革。在廣東公司員工的建議下,英國采用從倫敦選送官員的方式為東印度公司輸送人才,“這種中國人的發明創造己經引起了英國政治制度的改革”。這一有效做法導致后來英國文官制度的逐步確立,在英國文官制度建立的過程中,吸收了不少中國的科舉制度的精髓,例如,英國文官制度對科舉制度的多層次多科目的考核方式、人才的選取錄用方式以及管理模式等方面都有所借鑒[11]。

       ?。ㄒ唬┛婆e制度在考核標準上對英國文官制度建立的影響

        科舉制度能夠長期存在于歷朝歷代的一個重要因素就是在考核標準上采取多層次、多科目考核方式,這種考核方式在英國文官制度建立的過程中被英國所借鑒,產生了重要影響。英國在改革之后頒發的樞密令規定:“科舉考試分級并且定期舉行;建立文官事務委員會,對考試進行主持管理,這樣使考試制度化,另外要對初試合格者進行復試等。這種多級考試分級,嚴密考核的方式與科舉制度不謀而合[12]。英國文官制度通過這種考核方式,在整個英國吸收了在知識、技能、才能上更具有優勢的知識分子,增強了英國政府的行政辦事效率,因為這些官員都是通過層層考試、層層選拔出來的優秀人員。
        中國科舉制度多科目的考核方式對英國的考試制度也起到了很大的借鑒作用。英國的考試形式不同,內容豐富多樣,考試的內容各有所側重,不同的人可以根據自身的優勢進行選擇報考,這與科舉制度多科目的考核方式又有著驚人的相似,可以體現出英國對中國科舉制度多科目考核方式的借鑒[13]。這種考核辦法為英國各行各業錄用所需要的各種人才,從而,也就為英國政府注入了新鮮的血液。綜合來看,科舉制度在考核標準上對英國文官制度的建立發揮了不小的參考作用。

       ?。ǘ┰谶x取范圍上英國對科舉制的吸收借鑒

        早在1776年,在中國科舉制度的影響下,英國就放棄了早期腐朽的賜官制,確立了從考試競爭中選拔比較優秀的文職人員制度。英國的有識之士就呼吁當時的政府效仿中國的科舉制度,向全國公民進行公開考試,只要想成為文職官員,都可以通過考試[14]。因此,英國近代文官制度的重要表現就是向社會公開,凡是符合條件的公民都可以通過考試成為文官,不會因為身份、地位等原因的不同而受到不平等的對待,選取的范圍十分廣泛。中國的科舉制度即是有著比較廣泛的錄取范圍,并且在隋朝之后不斷擴大,使貧窮階層有了更多的機會進入朝廷做官。宋朝時不斷增加錄取名額,擴大選取范圍,到后來明清時期選取范圍上不斷完善,除了一些與考試相關的人員等,其他人均不受限制。正是因為科舉制度在先前己經做好了范例,廣納賢才,所以英國文官制度才能夠在選取范圍上進行效仿,并不斷的優化完善。其選取文官的范圍,面向全體國民,每個人都靠自己的才學、專業和技術能力而被國家錄用[15]。

       ?。ㄈ┛婆e制度在錄用標準上對英國文官制度建立的影響

        英國文官制度中,在文官的選拔方面最大的特點就是公開考試擇優錄取,公平公正合理。英國在完成工業革命后,急切需要一個清廉高效的政府來進行管理,這就更需要有能力的人員來擔任政府的職務。因此英國政界中改革的呼聲越來越高。英國在19世紀中期發布了兩個樞密令規定:“機構人員的任命要通過國家考試,考試要分出等級并且要定期舉行,公開公正的進行考試,最后擇優錄取。”這種考試制度的原則與中國古老的科舉制度之間有著如此驚人的相似之處??婆e制度就是根據考生成績擇優錄用,考核之后還要排出名次,成績優秀者排在前面。另外,英國在政黨分肥制度下,每次政府的更迭都會有大量的經濟損失,從而帶來周期性的動蕩和社會的不穩定。從政黨分肥制度后,英國文官制度就確立了“職務常在”的原則。中國的科舉制度中,如果人員一旦被選取做官那么就是終身任用,因此不得不說中國科舉制度在西傳英國后對英國的錄用標準產生了影響。

       ?。ㄋ模┛婆e制度在管理模式上對英國文官制度建立的影響

        英國的文職官員被普遍認為是世界上最優秀的官員隊伍之一,廉潔與高效為其贏得了巨大聲譽。這一切都源自于英國文官制度良好的結構與管理。這其中,中國科舉制度當然有著不小的功勞。1855年5月,英國政府頒布了第一個樞密院令,成立由3人組成的、不受黨派干涉、獨立主持考選事務的文官事務委員會,文官考試、任用、考核、獎懲等事務都會進行管理。這個文官事務委員會與中國的吏部都是管理文官事務的部門,因此,不得不說科舉制度對英國文官的管理產生了影響。另外,英國文官制度規定,每個新進入文職部門的人都有試用期,這個依等級而定,長短不等,在一定情況下延長試用期。英國文官的晉升也會根據成績而定,每年的年度都會進行考評,依成績而定,高級人員和低級人員的晉升也有所不同,英國文官的薪資也會根據官職個人的成績而定,考核與晉升權完全掌握在各部部長手中,文官委員會對此也無權干涉,這就表明了英國文官人事制度相對獨立。并且英國對一些品行不端有過失的文官也會根據相應的法律進行警告停職或撤職相應的處分。這些管理規定都和中國科舉制度對官員的管理無比的類似,綜合看來中國科舉制度的管理對英國文官制度的建立產生了重要影響。

        四、英國文官制度的變革

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        英國文官制度建構的基本目的是在xxx更迭無法避免的情況下穩定政府的基本職能來保障政治穩定,故而英國文官也被稱為“第二政府”與“幕后政府”,這項制度也為英國政治系統的穩定發展提供了良好的基石;但是正如上一部分己經提到的部分嬗變事實一般,英國文官制度已經逐步由穩定走向僵化,并且在實質上開始與政務官分庭抗禮,即英國政治系統已經形成了“雙重政府”。
        英國文官制度日益凸顯的問題主要在于:
        第一,文官隊伍冗雜,行政效率低下,晉升積極性受挫;
        第二,高級文官與其余文官在行政實際運行中起到主導性作用,嚴重阻礙政務官與國家行政主張的實現與推行;
        第三,常任文官的政治獨立性難以保障,文官間的團體性逐步凸顯,即文官們要么集體傾向于某一黨派,要么文官自己組成某種政治團體表達獨立的政治訴求。

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        目前而言,英國政府在歷次政府人事制度改革中針對英國文官的上述問題均采取了不同程度的措施:
        第一,文官終身任職轉變為選拔性雇傭任職,文官錄取方式進一步多樣化,文官任職制度逐步引入競爭機制,提高文官行政效率;
        第二,文官隊伍逐步實現精英化、專業化,文官考核注重績效性、倫理性,進一步增強文官隊伍的職業化,從職務性質上重塑文官的業務獨立性。
        近年來,英國在對文官常任制度進行不同程度的調整與完善,但相對于文官職務常任本身而言,這些措施大多集中于從形式層面來重塑文官獨立性與提升文官政府的效率,但對于文官政治獨立性、高級文官制度等實質性問題探究較少。

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        由于英國文官懲戒制度已經較為發達,故未來英國文官人事改革可以有以下兩種改革方向:
        針對高級文官制度可以考慮建立政務助理,明確事務官的職責定位;對于部門信息等應網絡化備案,以求最大程度上使得政務官不要過分依賴事務官;并且應當將高級文官隊伍進一步培養為專業化、知識化、精英化的咨詢機構,且決策形式采取會議制,不讓某個文官一家獨大,且政務官擁有一票否決權。
        針對一般文官應擺脫絕對政治中立思想,并且將政治訴求與職務履行分開,在保持文官職業化的同時,淡化絕對政治中立的色彩。

        結論

        英國文官制度是西方國家較為典型,較為完備的一種官員制度,成為西方各國文官制度建設的樣板與楷模。英國的文官制度與中國的科舉制度有著深厚的淵源,科舉制度在中國興盛了千年,晚清時成為其衰落的“陪葬品”,但與此同時卻被英國吸收借鑒脫胎換骨逐漸形成了西方國家效仿的典范,所以中國科舉制度對英國文官制度的建立具有重要的貢獻。中國科舉制度對英國文官制度建立的巨大影響,使我們完全有理由相信科舉制度在中國歷史乃至西方史上所起的重大作用。然而英國文官制度已經逐步由穩定走向僵化,并且在實質上開始與政務官分庭抗禮,即英國政治系統已經形成了“雙重政府”。本文認為未來英國文官制度可以針對一般文官應擺脫絕對政治中立思想,并且將政治訴求與職務履行分開,在保持文官職業化的同時,淡化絕對政治中立的色彩。

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        致謝

        首先,感謝我的指導老師,沒有您的細心的指導,我不可能在這么短的時間內就完成了這篇論文。您如此學識淵博,讓我在學習論文寫作期間受益匪淺。
        其次,感謝我的父母,感謝你們把我帶到這個世界上來,并給予我學習知識的物質和精神幫助,沒有你們,我不可能在大學里面深造。
        再次,感謝大學里面所有教過我的老師和幫助過我的同學,沒有你們的大學生活,必然是索然無味;有了你們,生活變得多姿多彩,而且我也學到了很多知識。
      下載提示:

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